PASAL 2 dan 3 UU Tipikor (Tindak Pidana Korupsi) dalam sorotan publik, karena dianggap menimbulkan ketidakpastian hukum, yang telah dimaknai dengan semena-mena oleh aparat penegak hukum, terutama dikaitkan dengan kerugian keuangan negara. Bahkan, orang yang tidak mempunyai niat jahat pun, bisa didakwa dengan pasal ini, karena akibat kebijakan yang diambil, yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.
Orang atau pejabat tersebut bisa dipidana penjara dengan penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 tahun dan paling lama 20 tahun serta denda paling sedikit Rp 200 juta dan paling banyak Rp 1 Miliar“, sebaiknya dibatalkan. Jika tetap diperlukan, harus diberikan syarat adanya “Suap Menyuap”. Menurut hemat kami, ketika ada kebijakan management yang diambil dengan baik (business judment rule) tanpa ada “suap menyuap” seharusnya dihargai sebagai kebijakan tanpa niat buruk.
Mahkamah Konstitusi (MK) telah menerima permohonan pengujian UU (Judicial Review) terhadap Pasal 2 dan Pasal 3 UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU Tipikor) sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 20 Tahun 2001, melalui Putusan Nomor: 25/PUU-XIV/2016. Dalam putusan itu, MK menyatakan bahwa frase “dapat” dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 Tipikor sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 20 Tahun 2001 bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat.
Kemudian yang menjadi permasalahan hukum, apakah adanya Putusan MK Nomor 25/PUUXIV/ 2016 akan menjadi solusi atas permasalahan penerapan Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU No. 31 Tahun 1999 yang ada? Ataukah sebaliknya, akan menimbulkan permasalahan hukum baru?. Secara historis, ketentuan dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor ditujukan kepada subjek yang merupakan seorang PNS atau pejabat publik yang memiliki kekuasaan, meskipun dalam UU Tipikor dan perubahannya, tidak secara tegas menyatakan demikian.
Hal ini sebagaimana diungkapkan Oemar Seno Adji, saat menjadi wakil Pemerintah dalam pembahasan dengan DPR-RI yang menyatakan bahwa ketentuan Pasal 1 ayat (1) huruf a dan b UU Nomor 3 Tahun 1971 harus ditujukan kepada pengawai negeri sipil atau kedudukan istimewa yang dimiliki seseorang didalam jabatan publik sebagaimana dimaksud dalam Penjelasan Pasal 1 UU Nomor 3 Tahun 1971.
Pasal 2 ayat (1) UU Tipikor memiliki tiga unsur, yaitu (a) memperkaya diri sendiri, orang lain, atau korporasi; (b) melawan hukum; (c) dapat merugikan keuangan atau perekonomian negara. Perbuatan yang dilarang dalam pasal tersebut adalah perbuatan yang memperkaya diri sendiri, orang lain, atau korporasi dengan menggunakan sarana melawan hukum tanpa perlu dibuktikan apakah dari perbuatannya tersebut timbul kerugian keuangan atau benar-benar merugikan perekonomian negara.
Pasal tersebut merupakan delik formil (formeel delict) karena perbuatan yang hendak dipidana adalah manifestasi dari perbuatan seorang pegawai negeri atau kedudukan seorang pejabat publik yang secara tidak patut menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau korporasi dengan segala akibat hukumnya.
Sementara pada Pasal 3 UU Tipikor juga memiliki tiga unsur, yaitu (a) dengan tujuan menguntungkan diri sendiri, atau orang lain, atau suatu korporasi; (b) menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan; (c) dapat merugikan keuangan atau perekonomian negara.
Dari rumusan deliknya, Pasal ini ditujukan kepada pegawai negeri atau pejabat publik yang memiliki kewenangan tertentu. Adanya unsur “menyalahgunakan kewenangan” yang frase tersebut secara inherent selalu menggandung sifat melawan hukum. Selain itu, dalam Penjelasan Pasal 1 ayat (1) huruf b UU Nomor. 3 Tahun 1971 yang mengaitkan unsur menyalahgunakan kewenangan dengan ketentuan Pasal 52 KUHAP, yang juga hanya berlaku bagi pegawai negeri.
Dalam Pasal ini harus dibuktikan terlebih dahulu bahwa pegawai negeri atau pejabat publik tersebut memiliki kewenangan untuk kemudian dibuktikan bahwa ada kewenangan yang diselewengkan sebagai sarana dan tujuan untuk menguntungkan diri sendiri atau orang lain. Sama halnya dengan rumusan Pasal 2 ayat (1) UU Nomor 31 Tahun 1999, perumusan tindak pidana korupsi pada Pasal 3 UU Nomor 31 Tahun 1999 juga dirumuskan secara formil (formeel delict).
Penerapan Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Nomor 31 Tahun 1999 tersebut harus dipertimbangkan adanya kesengajaan dan kausalitas antara subjek tindak pidana, unsur melawan hukum, dan unsur mempekaya diri sendiri atau orang lain. Harus ada hubungan kausalitas yang nyata bahwa perbuatan yang dilakukan oleh seorang pegawai negeri atau pejabat publik yang dilakukan dengan sarana melawan hukum atau menyalahgunakan kewenangan kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan tersebut mengakibatkan pegawai negeri atau pejabat publik atau orang lain yang terkait tersebut memperoleh kekayaan yang tidak wajar. Jika tidak bisa dibuktikan, maka perbuatan tersebut tidak dapat dikualifikasikan sebagai tindak pidana korupsi.
Selain itu, dalam unsur memperkaya diri sendiri, orang lain atau korporasi secara tersirat terdapat unsur kesalahan. Akibatnya, ketika jaksa penuntut umum atau Hakim membuktikan unsur ini harus dapat dibuktikan, bahwa adanya niat jahat dari dari seorang pegawai negeri atau pejabat umum yang memperkaya diri sendiri atau orang lain atau korporasi tersebut. Terkait dengan permasalahan pembuktian kerugian negara, maka mencakup siapa yang berwenang untuk menerbitkan laporan mengenai kerugian negara tersebut.
Sebelum adanya Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012, perhitungan kerugian negara saat ini menjadi kewenangan dari Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan Pemeriksa Keuangan dan Pembangunan (BPKP) sebagai auditor negara. Permasalahannya tidak ada standar mengenai bentuk audit dan bagaimana perhitungan kerugian negara tersebut di dalam perkara-perkara tindak pidana korupsi.
Sedemikian luar biasanya kejahatan korupsi, hingga PBB pun mengadakan konvensi khusus untuk melawan korupsi, yang dikenal dengan nama United Nations Convention Against Corruption, yang diselenggarakan di Merida, Meksiko, antara tanggal 9-11 Desember 2003.
Dalam pidatonya, Sekjen PBB Kofi Anan menekankan dampak korupsi yang memiliki berbagai efek korosif pada masyarakat, merongrong demokrasi dan peraturan hukum, menyebabkan pelanggaran hak asasi manusia, mendistorsi pasar, mengikis kualitas hidup, memungkinkan kejahatan terorganisir, terorisme, dan ancaman lainnya terhadap keamanan manusia.
Fenomena jahat ini ditemukan di semua negara besar dan kecil maupun negara kaya dan miskin, termasuk di negara berkembang. Korupsi merugikan orang miskin secara tidak proporsional karena mengalihkan dana yang mestinya untuk pembangunan, merongrong kemampuan pemerintah untuk menyediakan layanan dasar, mengecilkan bantuan dan sebagainya.
Konvensi melawan korupsi ini telah ditandatangani oleh Indonesia pada 18 Desember 2003 dan telah juga diratifikasi pada pada 19 September 2006 dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006 tentang Pengesahan United Nations Convention against Corruption, 2003 (Konvensi Perserikatan Bangsa- Bangsa Anti Korupsi, 2003).
Dua putusan Mahkamah Konstitusi (MK) tersebut telah memberikan putusan yang kontradiksi. Yang pertama (Putusan Nomor 003/PUU-III/2006) justru menegaskan pentingnya kata “dapat” dalam rumusan tindak pidana korupsi yang dimaksud Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU No. 31 Tahun 1999. Sebaliknya, yang terakhir (Putusan Nomor 25/PUU-XIV/2016) justru menghilangkan unsur “dapat”. Kedua Pasal ini dinilai multitafsir, ambigu, penerapannya tidak pasti, dan potensial disalahgunakan aparat penegak hukum, dengan alasan pemaknaan kata “dapat” Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 tersebut dapat menimbulkan ketidakpastian dan ketidakadilan bagi para pemohon yang kebetulan berstatus sebagai terdakwa dan terpidana korupsi.
Praktiknya, adanya kata “dapat” menimbulkan rasa takut dan kkawatir bagi orang yang sedang menduduki jabatan pemerintahan. Sebab, setiap mengeluarkan keputusan atau tindakan dalam jabatannya dalam ancaman diusut sebagai pelaku korupsi. Adanya kata ‘dapat’ dalam rumusan Pasal 2 dan 3 tersebut dianggap telah menimbulkan rasa khawatir dan takut dikriminalisasi, meskipun yang terjadi adalah kesalahan administrasi, sehingga penyelenggara negara, khususnya Kuasa Pengguna Anggaran (KPA), takut mengambil keputusan atau menjalankan kebijakan.
Pemaknaan kembali yang lebih jelas dari MK terkait rumusan tindak pidana korupsi dalam Pasal 2 dan Pasal 3 tersebut, terkait unsur kepastian hukum yang adil dan hak bebas dari rasa takut dalam konteks yang berubah menjadi indikator konstitusional dua pasal tersebut harus ditafsirkan kembali untuk menegaskan makna kondisi yang berubah, yaitu atas alasan adanya perubahan kebijakan penyelenggaraan pemerintahan dan administrasi negara sejak lahirnya UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. UU ini menyebutkan penyelesaian kerugian negara yang timbul menggunakan pendekatan administratif.
Norma ini seakan menegaskan doktrin, bahwa jalur pidana adalah upaya terakhir (ultimum remedium). Dalam putusannya, MK menilai terkait penerapan Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 tersebut, unsur merugikan keuangan negara telah bergeser dengan menitikberatkan adanya akibat (delik materil). Tegasnya, unsur merugikan keuangan negara tidak perlu lagi dipahami sebagai perkiraan (potential loss), tetapi harus dipahami benar-benar sudah terjadi atau nyata (actual loss) dalam tipikor.
MK menerima argumentasi pemohon yang menyatakan pencantuman kata ‘dapat’ membuat delik kedua dengan syarat harus adanya kerugian negara yang benar-benar nyata atau aktual. Salah satu acuannya dengan mengaitkan Penjelasan Pasal 32 ayat (1) UU Nomor 31 Tahun 1999 jo. UU Nomor 20 Tahun 2001 yang menyebut secara nyata telah ada kerugian negara.
Hal itu terjadi karena dapat dihitung oleh instansi yang berwenang atau akuntan publik yang ditunjuk dengan ketentuan Pasal 1 angka 22 UU tentang Perbendaharaan Negara dan Pasal 1 angka 15 UU tentang Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) telah mendefiniskan kerugian negara/daerah adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.
Perkembangan dan perubahan pengaturan serta penerapan unsur merugikan keuangan negara yang demikian memberikan alasan yang menjadi dasar untuk merubah penilaian konstitusionalitas putusan sebelumnya (Putusan Nomor 003/PUU-IV/2006), yang dipandang berulang-ulang justru menimbulkan ketidakpastian hukum dan ketidakadilan dalam upaya pemberantasan korupsi.
Putusan MK Nomor 25/PUU-XIV/2016 bagi para Hakim Konstitusi yang berpendapat berbeda, kekhawatiran adanya kata “dapat” berpotensi menjadikan seseorang pejabat pemerintah dapat dijatuhi pidana tanpa adanya kesalahan berupa kerugian negara tidaklah beralasan.
Sebab, UU tentang Administrasi Pemerintahan telah memberi perlindungan terhadap pejabat pemerintah yang diduga menyalahgunakan wewenang yang merugikan keuangan negara dengan mekanisme pengujian melalui Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN). Sedangkan ada atau tidaknya penyalahgunaan wewenang yang diduga menimbulkan kerugian negara akan diputuskan berdasarkan hasil pengawasan aparat intern pemerintah. (*)
Dahlan Pido, SH., MH;
Penulis adalah Praktisi Hukum/Advokat Senior.
